La Commission européenne a officiellement proposé une refonte complète de la directive de l’UE sur la taxation du tabac, visant à augmenter de manière agressive les droits d’accise minimums sur le tabac traditionnel et à mettre en place de nouveaux cadres de taxation pour les produits nicotiniques innovants. Présentée le 16 juillet 2025, la réforme vise à aligner la politique fiscale sur le plan « Europe contre le cancer », mais elle se heurte dès à présent à une résistance intense de la part des responsables politiques et des économistes, préoccupés par l’inflation et le commerce illicite.
Le cadre de taxation actuel, mis à jour pour la dernière fois en 2010, a créé un paysage fragmenté au sein des États membres de l’UE. Comme le taux d’imposition national moyen dans l’ensemble de l’UE est déjà plus de deux fois supérieur au minimum actuellement imposé par le bloc, la Commission estime que ces minima existants ont perdu leur efficacité pour dissuader la consommation.
Alors que la prévalence du tabagisme dans l’UE reste obstinément à 24 % — et que le tabac est responsable de près de 700 000 décès prématurés chaque année —, la Commission affirme que des interventions fiscales drastiques sont nécessaires de toute urgence pour atteindre l’objectif d’une Europe sans tabac (moins de 5 % de prévalence) d’ici 2040.
Propositions de hausses d’impôts et ajustements du pouvoir d’achat
Le cœur de la proposition de la Commission consiste en de fortes hausses des taux d’accise minimums pour les produits combustibles traditionnels. Pour gérer l’impact sur les États membres dont les revenus moyens sont plus faibles, la Commission propose une approche partielle fondée sur le pouvoir d’achat.
Dans ce système, le taux minimum de l’UE serait ajusté individuellement pour chaque État membre en fonction des niveaux de prix généraux et des parités de pouvoir d’achat. Ces ajustements seraient examinés tous les trois ans, parallèlement à des mises à jour de l’inflation fondées sur l’indice des prix à la consommation.
Les hausses de base proposées sont sans précédent par leur ampleur : elles visent à faire grimper le prix d’un paquet de cigarettes de 1 à 2 € selon le contexte national.
| Catégorie de produit | Taxe minimale actuelle dans l’UE | Taxe minimale proposée dans l’UE | Augmentation en pourcentage |
|---|---|---|---|
| Cigarettes | 90 € pour 1 000 unités | 215 € pour 1 000 unités | 139 % |
| Tabac à rouler | 60 € par kilogramme | 215 € par kilogramme | 258 % |
| cigars | 12 € par kilogramme | 143 € par kilogramme | 1 092 % |
| Vapes (>15mg/ml de nicotine) | Non réglementé au niveau de l’UE | 0,36 € par millilitre | N/D (nouvelle taxe) |
| Vapes (<15mg/ml de nicotine) | Non réglementé au niveau de l’UE | 0,12 € par millilitre | N/D (nouvelle taxe) |
Faire entrer les produits innovants dans le champ réglementaire
Depuis la dernière mise à jour de la directive en 2010, le marché a radicalement évolué. Les produits innovants, dont le tabac chauffé, les cigarettes électroniques et les sachets de nicotine, représentent désormais environ 13 % de la valeur du marché du tabac dans l’UE, le tabac chauffé à lui seul représentant 8 %.
La directive révisée étendra officiellement son champ d’application à ces produits, en introduisant des taux de taxe minimale harmonisés afin de combler des failles réglementaires et d’empêcher les achats transfrontaliers. La Commission soutient que des taxes plus élevées sur ces alternatives en réduiront l’attrait auprès des jeunes, un groupe dont les taux d’adoption sont en hausse.
À noter en particulier : le snus suédois restera hors du champ de la directive, conformément aux exemptions spécifiques prévues dans le traité d’adhésion de la Suède à l’UE.
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S’attaquer au tabac brut et au commerce illicite
La fabrication et le commerce illicites du tabac coûtent actuellement à l’UE environ 13 milliards d’euros de recettes fiscales perdues chaque année — environ 9,0 milliards d’euros provenant des cigarettes et 3,5 milliards d’euros provenant d’autres produits du tabac.
Une part importante de ce commerce illicite provient de la circulation non réglementée des feuilles de tabac brut au sein de l’UE, ce qui facilite la fabrication clandestine de cigarettes contrefaites. Pour y remédier, la proposition intégrera le tabac brut dans le système électronique existant de suivi et de surveillance des mouvements de marchandises soumises à accise (EMCS).
Si le taux minimal d’accise sur le tabac brut restera à zéro, ce suivi renforcé devrait réduire d’environ 10 % la fraude liée aux matières premières. Des exceptions seront prévues pour les mouvements directs depuis les zones de culture vers les sites de transformation afin de protéger les cultivateurs contre des charges administratives excessives.
Retombées financières et économies pour la santé publique
La Commission européenne prévoit des résultats très avantageux si la proposition est adoptée. Les nouveaux taux minimaux estimés permettraient de générer 15,1 milliards d’euros supplémentaires de recettes fiscales dans toute l’UE chaque année.
Environ 15 % de ces nouvelles recettes seraient directement versées au budget de l’UE en tant que « ressource propre », tandis que le reste renforcerait les budgets des États membres. Par ailleurs, la baisse des taux de tabagisme devrait générer environ 6 milliards d’euros d’économies annuelles en matière de soins de santé à l’échelle du bloc.
Un violent retour de flamme de la part des députés européens et des experts économiques
Malgré l’optimisme de la Commission, la proposition a été la cible d’une avalanche de critiques lors d’une réunion tendue de la commission des taxes de la Chambre (FISC) le 20 novembre 2025. De nombreux députés européens (MEP) et experts économiques ont mis en garde contre de graves conséquences non intentionnelles.
Le professeur Francesco Moscone, de l’université de Venise, ainsi que de l’université Brunel, a averti que l’étude d’impact de la directive prévoit que les ajustements d’accises pourraient faire augmenter l’inflation dans l’UE de 0,55 %. Il a souligné qu’une inflation excessive réduirait fortement la consommation dans une économie déjà en ralentissement et augmenterait le coût du financement de la dette nationale.
Les experts ont également remis en question la position de la Commission sur le commerce illicite. Les données indiquent l’existence d’une corrélation statistiquement significative entre des taxes d’accise exorbitantes et un essor de l’activité du marché noir. La vulnérabilité de l’Europe a été mise en évidence par des incidents récents : des centaines de ballons météo transportant du tabac de contrebande ont été lancés de Biélorussie vers la Lituanie, forçant la fermeture d’aéroports et perturbant 140 vols.
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Débattre d’une taxation proportionnée au risque
Un point majeur de désaccord lors de l’audition de la FISC a été l’absence de distinction fiscale fondée sur les risques sanitaires. Le député européen Marco Falcone et des représentants de l’industrie ont fait valoir que le tabac chauffé et les cigarettes électroniques présentent un profil de risque différent de celui des cigarettes combustibles.
Christa Pelsers, de Tobacco Europe, a souligné que, même si les produits innovants ne sont pas sans risque, la nicotine elle-même n’est pas la cause principale des cancers liés au tabagisme. Les critiques estiment que ne pas différencier les taxes selon les profils de risque supprime l’incitation financière des fumeurs à se tourner vers des alternatives potentiellement moins nocives.
Par ailleurs, le député européen Gaetano Pedullà a mis en lumière l’impact dévastateur que les hausses d’impôts auraient sur les secteurs agricoles et de l’industrie manufacturière, en particulier en Italie, en avertissant d’effondrements d’entreprises et de pertes massives d’emplois.
Le député européen Fernand Kartheiser est allé plus loin, accusant la Commission de dépasser ses prérogatives. Il a soutenu que la proposition constitue un « dépassement des compétences de la Commission au détriment des compétences des États membres en matière de politique de santé », conçu principalement pour enrichir le propre budget de l’UE plutôt que de protéger la santé publique.
Pour défendre la proposition, Maria Elena Scoppio, directrice à la DG TAXUD, a précisé que « l’objectif principal de la proposition n’est pas lié à la santé », mais qu’il vise plutôt à corriger les distorsions du marché entre les États membres en difficulté pour taxer les produits de substitution.
Étapes suivantes et calendrier de mise en œuvre
Le paquet législatif prend la forme d’amendements à la directive de l’UE sur la taxation du tabac (2011/64/UE) et à la directive du Conseil relative aux modalités générales pour la perception des droits d’accise (2020/262/UE).
Les propositions entreront désormais dans une phase de négociation complexe impliquant le Conseil de l’Union européenne, le Parlement européen et le Comité économique et social entre 2025 et 2027.
Si elle est adoptée, la directive révisée devrait entrer en vigueur en 2028. Pour éviter des chocs brusques sur le marché, une période transitoire de quatre ans (jusqu’en 2031 ou 2032) sera mise en place afin d’intégrer progressivement les nouveaux taux de droits d’accise pour certains produits, donnant ainsi aux États membres et aux acteurs de l’industrie le temps de s’adapter.
- Communiqué de presse : La Commission européenne modernise la directive sur la taxation du tabac
